学术研究

学术研究

当代中国农地制度的存续与变迁

当代中国农地制度的存续与变迁

王敬尧 魏 来

摘   要:当代中国农地制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化和家庭承包经营等发展阶段,其存续和变迁可以用  “黏性生成—黏性稀释” 分析框架进行阐释:制度环境与路径依赖是制度黏性的生成诱因,对农地制度的存续发挥了重要作用;非正式制度的渗入是稀释制度黏性的关键变量,非正式制度与正式制度之间的互动贯穿整个制度变迁过程,思想观念和意识形态的变化对正式制度的加强、消解或建构具有重要影响。

关键词:农村土地制度 制度黏性 制度存续 制度变迁 非正式制度

作者王敬尧,华中师范大学政治学研究院教授  (武汉    430079); 魏来, 华中师范大学政治学研究院博士研究生 (武汉 430079)。

 

一、问题的提出与研究进展

 

(一) 研究缘起与问题

新中国成立后,我国农地制度几经变迁, 土地产权的法律主体和实践载体不断变革,产权结构的目标取向也因时而异。随着实践的发展和社会的转型, 目前的土地产权结构与市场经济发展要求之间出现了一些不适应, 由于制度设计的不完善, 农民权益、农业效率和农村发展等社会问题不断凸显,近年来出现了土地流转不顺、土地财政依赖和征地拆迁冲突等治理难题。

如果将视野置于农业现代化、新型城镇化、中后期工业化迅速发展与深度融合的宏阔场域中,我们会发现农村土地问题与当下国家重大发展战略和整个经济社会转型紧密相连;将目光投向农民权益、农村稳定和社会公平的现实挑战上, 也会发

 

本文是教育部哲学社会科学研究重大攻关项目 “新时期我国农村综合改革研究”(12JZD023) 和湖北经济与社会发展研究院招标课题  “农村土地经营制度改革与创新研究” 的阶段性成果。

 

现农村土地制度的有效供给、适时改革和创新探索直接关涉农民生活水平的提升、农业生产的长效发展与农村社会的和谐稳定。毋庸置疑, 正在进行的农地制度改革是全面深化改革进程中最重要、也是最敏感的话题之一。正因如此, 农地制度的存续与变迁是我们必须回应和解释的重大社会现实问题。将农地制度的时代性和问题性联系起来,对其存续和变迁进行理论解读是提升治理能力的现实要求, 也是对农地制度进行改革完善的实证基础。

我们以时间为刻度,以制度变迁阶段为位序对农地制度进行回顾与评估 (见表1),在此过程中遇到了以下问题:从制度存续的角度出发, 在特定时期和实践层面上,农地制度体系内部同时存在高效和低效的部分。① 为何低效制度得以生成和持续?农地制度的 “低效闭锁” 效应是如何打破的? 从制度变迁的角度来看, 新中国成立以来的农地制度在产权结构分化的总趋势下呈现出所有权的稳定性及其在实践中的弹性化。家庭承包制之后农地所有权制度基本保持稳定, 但在现实中却有极大的弹性空间。那么此种制度安排背后的主导因素是什么? 正是基于以上问题, 本文尝试在吸收已有研究成果的基础上建构新的分析框架, 从文本和实践两个角度解释农地制度的存续和变迁。

(二) 研究进展与局限

20世纪80年代至今,农地制度问题得到了学界持续的关注, 农地制度的改革、绩效和创新等问题激发了众多学者的研究热情, 取得了大量有价值的研究成果。从分析范式上来看,当前受关注较多的 “诱致性—强制性” 制度变迁范式强调权力运作和制度变迁的向度;②国家行为、地方政府行为、村干部和农民的偏好与认知等解释路径侧重于对制度变迁主体及其相互之间互动与博弈的考察;③而交易费用、产权配置、经济绩效等分析范式聚焦于成本和制度均衡的考量。更加综合性的分析框架则对效率、公平及社会稳定三者间的关系在农地制度变迁中的重要作用,④对农地制度变迁的历史进程以及土地使用规则的 “不确定性” 进行了系统分析。⑤

 

①作为制度存续的一种状态, 低效农地制度具体表现为制度泛化、制度真空和制度冲突等几个方面。由于篇幅所限, 相关论证与图表无法呈现, 如有需要, 请与作者联系。

(Email:jywang@mail.ccnu.edu.cn)

②杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为》, 《经济研究》1998年第1期。

③周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化  (上) ———一个经济制度变迁史的回顾》,《管理世界》1995年第3期;徐美银、钱忠好:《农民认知视角下的中国农地制度变迁———基于拓扑模型的分析》,《农业经济问题》2008年第5期。

④姚洋:《中国农地制度:一个分析框架》,《中国社会科学》2000年第2期。

⑤钱忠好:《中国农村土地制度历史变迁的经济学分析》,《江苏社会科学》2000年第3期;

 

围绕本文所侧重的制度变迁逻辑和机理,以往的研究认为 “生存危机” 加速了土地制度的革新,①  “集体成员权” 使耕地按人口均分成为内在逻辑,②在更加抽象的意义上,农地制度变迁被视为渐进性的  “自发演进”过程,③其演进路向受到国家、地方政府、农民组织、村干部及农户等 “主体博弈”的影响。④由此也引发了对地方治理结构的关注:地方政府和村干部的偏好与强势地位对于土地权利和土地调整具有极大影响,⑤集体决策在农地制度演变中具有重要作用。⑥当然, “路径依赖” 对农地制度变迁的影响贯穿始终,无论采用何种分析思路,都不应忽视这一因素的力量。⑦

作为制度变迁理论的集大成者, 诺斯首先开展了对意识形态的研究, 认为非正式制度对制度变迁或维系发挥着重要作用。相比之下, 国内将影响农地制度存续和变迁的非正式制度因素纳入研究的成果并不多见。从宏观性角度看, 制度变迁受到双重秩序演化路径的影响,因此在强调外部规则的同时不应忽视传统文化、记忆等

 

① 张静:《土地使用规则的不确定:一个解释框架》,《中国社会科学》2003年第1期。

① 王西玉:《农村改革与农地制度变迁》, 《中国农村经济》1998 年第9 期;J.Y.Lin, “TheHouseholdResponsibilitySysteminChina’sAgriculturalReform:A Theoretical andEmpiricalStudy,”EconomicDevelopmentandCulturalChange,vol.36,no.3, 1988,pp.199-224;D.G.Johnson, “China’s Ruraland Agricultural Reforms: Successesand Failures,”Officesof AgriculturalEconomics Research,University ofChicago,WorkingPaper,no.96/12,1996.

②    S.Y.Liu,M.R.CarterandY.Yao,“DimensionsandDiversityofPropertyRights inRuralChina:DilemmasontheRoadtoFurtherReform,”World Development,vol. 26,no.10,1998,pp.1789-1806;杜鹰、唐正平、张红宇: 《中国农村人口变动对土地制度改革的影响》,北京:中国财政经济出版社,2002年。

③ 林毅夫: 《中国农业家庭责任制改革的理论与经验研究》, 《制度、技术与中国农业发展》,上海:上海三联书店、上海人民出版社,1994年,第44—75 页; 王小映: 《土地制度变迁与土地承包权物权化》,《中国农村经济》2000年第1期。

④    周其仁:《产权与制度变迁:中国改革的经验研究》,北京:社会科学文献出版社,2002年,第1—46页;姚洋:《自由、公正和制度变迁》,郑州:河南人民出版社,2002 年,第173—181页。

⑤    S.Rozelle and  G. Li, “Village Leaders and  Land-rights Formation in  China,” AmericanEconomic Review ,vol.88,no.2,1998,pp.433-438;L.Brandt,S. RozelleandM.A.Turner,“LocalGovernmentBehaviorandPropertyRightFormation inRuralChina,”DepartmentofAgriculturaland ResourceEconomics,Universityof CaliforniaDavis, WorkingPaper,no.02-004,2002.

⑥ 姚洋:《集体决策下的诱导性制度变迁———中国农村地权稳定性演化的实证分析》, 《中国农村观察》2000年第2期。

⑦ 孙涛、黄少安:《制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究———以改革开放以来中国农村土地制度变迁为例》,《广东社会科学》2009年第2期。

 

内部规则的重要作用,①作为内部规则的组成部分,观念因素不仅对农地制度变迁产生影响,同时对制度创新也发挥作用。②与本文的研究更加切近的是, 已有的研究提出了 “思想解放” 的解释,认为农村改革归功于真理标准的大讨论, 思想的解冻在制度变迁中发挥了潜移默化的作用。③与此同时,新中国成立后中国共产党主流意识形态的嬗变与土地政策的演化存在内在关联。④从 “地方性知识” 出发, 农民经由土地而产生的一系列社会关系和文化规则属于土地制度的组成部分, 民间俗例和社会规范对制度变迁具有重要影响。⑤ 更进一步, 非正式制度往往会规范和协调社会秩序,是影响我国不同区域内异质性次生农地制度的重要因素。⑥

总体而言,现有研究取得了一些有价值的成果, 但仍有局限: 在时间跨度上, 大多聚焦于改革开放以来的农地制度,缺乏较长时间的历史性研究;在研究类型上, 现有的描述性研究对于制度为什么变化、怎样变化和变化程度等深层次问题的解释还不够;在理论依据上, 多数研究者 “只从自己研究的学科领域探讨农村土地制度”,⑦整体性、交叉性的研究存在进一步运用的可能。一些研究贡献了较为宏观的视角,如  “结构—制度” 分析、“多重制度逻辑” 以及  “制度与生活” 等,⑧这些视角从不同侧面解读制度变迁,但对于制度变迁过程并未作出令人满意的解释;⑨在研究内容上,已有成果对非正式制度变量的分析力度还存在不足: 一方面, 对农民观念、民间俗例的侧重忽视了国家意识形态的统合作用; 另一方面, 对政治组织偏好和意识形态的倾斜则弱化了  “地方性知识” 的力量。由此引致的后果是对民众需求和政策供给的互动着墨不多,对制度变迁的复杂性重视不够。

基于此,本文要解决的核心问题是寻找影响和勾连农地制度存续与变迁的关键因素,考察制度变与不变的内在机理, 并试图在借助以往新制度经济学分析进路的基础上引入历史制度主义理论, 从非正式制度切入, 发掘 “低效制度的生成与持续”、“农地所有权的稳定性与弹性化” 以及 “作用于农地制度的关键因素” 三者间的内在关联。

 

①周业安:《中国制度变迁的演进论解释》,《经济研究》2000年第5期。

②钱忠好:《中国农村社会经济生活中的非正式制度安排与农地制度创新》, 《江苏社会科学》1999年第1期。

③王西玉:《农村改革与农地制度变迁》,《中国农村经济》1998年第9期。

④闫素娥:《意识形态与建国后我党农村土地政策的变迁》,《生产力研究》2011年第5期。

⑤朱冬亮:《社会变迁中的村级土地制度》,厦门:厦门大学出版社,2003年。

⑥马贤磊、曲福田:《东西部农村非正式制度与农地制度创新》,《江苏社会科学》2005 年第6期。

⑦丁军、刘爱军:《中国农村土地制度研究述评》,《江汉论坛》2010年第7期。

⑧肖瑛:《从  “国家与社会” 到  “制度与生活”: 中国社会变迁研究的视角转换》, 《中国社会科学》2014年第9期。

⑨周雪光、艾云:《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,《中国社会科学》2010年第4期。

 

表1   中国农村土地制度演变  (1949—2015)

阶段

时间

制度名称

制度演变

 

第一阶段

(1949—1952)

 

1950.06

中华人民共和国土地改革法

废除封建地主土地所有制, 实行农民土地所有制。承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租

其土地的权利

1951.12

中共中央关于农业生产互助合 

作的决议 (草案)

推进农业互助及农业互助组形式的农民组织

 

第二阶段

(1953—1956)

1953.02

中共中央关于农业生产互助合 

作的决议

个体所有制开始向具有社会主义性质的制度形式

依次演变

1953.12

中共中央关于发展农业生产合 

作社的决议

由个体经济向合作经济、农民土地所有制向集体

所有制过渡

1955.10

关于农业合作化问题的决议

试办农业生产合作社,将初级社转变为高级社

 

第三阶段

(1957—1978)

1958.08

中共中央关于在农村建立人民 

公社问题的决议

“一平二调”、 “一大二公” 为特征的公社所有制

农村土地制度

1962.09

农村人民公社工作条例修正草 

案 (简称六十条)

“三级所有,队为基础”,恢复农民的自留地与家

庭副业。生产队所有的土地一律不准出租和买卖

 

1978.12

农村人民公社工作条例 (试 行草案);中共中央关于加快农业

发展若干问题的决定 (草案)

明确规定不许包产到户和分田单干

 

 

 

 

 

 

第四阶段

(1979—  )

 

 

过渡和确立期

1979.04

农村工作座谈会议纪要

包产到户是倒退,要求已经搞包产到户的地方要

进行纠正

1979.09

中共中央关于加快农业发展若 

干问题的决定

不许分田单干, 但开了口子,①集体所有, 家庭

经营的农地制度开始渐次取代公社型集体所有制

1980.03

全国农村人民公社经营管理会 

议纪要

极少数特定条件下的包产到户不要硬性扭转

1980.09

关于进一步加强和完善农业生 

产责任制的几个问题②

指出包产到户没有复辟资本主义的危险,可以包

产到组,可以包产到户,也可以包干到户

1981.12

全国农村工作会议纪要  (82 年

一号文件)

肯定 “双包” 的社会主义性质 (与 集体经济相

连),突破了  “三级所有,队为基础”的体制框架

1982.12

当前农村经济政策的若干问题 

(83年一号文件)

高度评价了家庭联产承包责任制并全面推行, 提

出统分结合的双层经营体制,消除了分歧

 

 

 

稳定和发展期

1984.01

关于 1984 年农村工作的通知 

(84年一号文件)

规范土地家庭承包制 (延长承包期,鼓励增加投

资,培养地力),首次提出  “土地使用权” 概念

1985.01

关于进一步活跃农村经济的十 

项政策  (85年一号文件)

长期稳定家庭联产承包责任制, 调整农村产

业结构

 

1986.01

中共中央国务院1986 年农村工作部署  (86年一号文件)

长期稳定家庭联产承包责任制,首次提出 “双层经营体制” 概念,深化农村改革 (统购统销、流

通体制等)

1986.04

中华人民共和国民法通则

首次提出 “农民的承包经 营权” 概念, 界定为

“财产权”

 

1986.06

中华人民共和国土地管理法

不得侵占、买卖、出租或者非法转让土地。国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土

地实行征用

1988.12

关于修改 《中华人民共和国土 

地管理法》的决定

家庭联产承包责任制完成了规范化、制度化和初

步法制化。土地使用权转让的具体办法另行规定

 

① 即 “除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外, 也不要包产到户。” 从此包产到户有了 “孤门独户” 的例外, “不许” 改为 “不要” 语气缓和了很多, 在当时 “谈包色变” 的情况下第一次突破思想禁锢。

② 即  “75号文件”,包产到户得到认可并开始扩散,为农村政策改革拉开了序幕。

 

续表1

阶段

时间

制度名称

制度演变

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第四阶段

(1979—  )

 

 

 

 

 

稳固和深化期

1993.03

中华人民共和国宪法修正案

确立了家庭联产承包责任制的法律地位

 

1993.07

中华人民共和国农业法

稳定家庭联产承包责任制,完善统分结合的双层经营体制。规定农民对承包地的转包、转让、优先承包和继承权

1993.11

关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施

承包期延长30年不变, 提倡承包期内  “增人不增地,减人不减地”

 

1997.06

中办、国办关于进一步稳定完善农村土地承包关系的通知

对稳定土地承包关系进行部署,提出 “大稳定小调整”,对  “两田制” 和  “机动地” 等提出了政策界限

 

1998.08

中华人民共和国土地管理法

承包期30 年上升为法律, 严格限制土地调整。首次提出  “土地用途管制制度”, 禁止土地转让用于非农建设

1998.10

中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定

赋予农民长期而有保障的土地使用权

1999.03

中华人民共和国宪法修正案

正式确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的法律地位

1999.03

建设用地审查报批管理办法

加强土地管理,规范建设用地审查报批

1999.05

国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知

农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。农宅不得向城市居民出售

2001.12

报国务院批准的土地开发用地审查办法

国土资源部审查报国务院批准的土地开发用地的范围、原则、依据、内容、程序等

 

 

 

 

 

 

 

完善和转折期

2003.03

国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见

推进农村税费改革试点

 

2003.12

中共中央、国务院关于促进农民增收若干政策的意见

稳定农业生产,促进农业增收,保护农民的土地承包经营权  (此后连续 12 年发布关于  “三农”问题的一号文件)

2005.12

关于废止 《中华人民共和国农业税条例》的决定

取消农业税,实现了 “均田免赋” 的重大战略

2006.10

国务院关于深化改革严格土地管理的决定

禁止城镇居民在农村购买宅基地。凡占用农用地的必须依法办理审批手续

 

2007.12

关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知

农村住宅用地只能分配给本村村民。任何涉及土地管理制度的试验和探索,都不能违反土地用途管制制度

2008.10

中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定

逐步建立城乡统一的建设用地市场, 同地同权。

逐步缩小征地范围

2013.11

中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定

完善产权保护制度, 健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度

 

2014.01

关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见

完善土地承包政策、规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革

 

2014.11

关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见

促进粮食增产与农民增收、积极培育新型农业经营主体、引导土地规范有序流转。所有权、承包权、经营权三权分置, 维护所有权、保障承包权、放活经营权

 

2015.01

关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见

完善土地征收制度、农村宅基地制度,建立农村集体经营性建设用地入市制度,完善土地增值收益分配机制

 

2015.02

关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见

推进农村法治建设,推动 “四化” 同步发展, 推进农村集体产权制度改革,推进农村土地制度改革试点

 

注:表中用黑体标注的制度名称是笔者整理的处于变迁节点的制度,制度内容中楷体标注部分为重点关注内容。  资料来源:新中国成立后我国颁行的农村土地制度法律、法规和政策文件。

 

二、黏性分析的引入

正式制度和非正式制度相互联系、相互制约,从某种程度上说,后者甚至比前者更重要,因为大多数社会规则以非正式制度形式表现,而且有的正式制度本身就是由非正式制度脱胎而来。①因此,本文试图探寻非正式制度与正式制度的互动机制, 通过建构 “黏性分析” 的研究框架重新解释长时域农地制度存续和变迁的内在机理。

(一) 学术脉络及框架建构

“制度黏性” (institutionalstickiness) 一词由 PeterJ.Boettke等人首先提出,他们认为诺斯等人的研究指出了路径依赖和文化对制度的重要性, 但并未解答这种“历史影响” 怎样起作用, 由此 Boettke等提供了一个理解制度黏性的框架。② 在此基础上,区别于制度持续性与制度弹性的研究框架得以建立, 黏性制度的变革受到了关注。③进一步,制度黏性依赖于包括主流政治文化在内的社会因素的结合。④ 国外学者通过对技术、文化等因素的考察分析了制度黏性的强度, 认为与前述因素距离越远,制度黏性越弱。⑤

综合看来,Boettke等人主要是在新发展经济学视域下考察外生制度、内生制度与地方性要素的互动及其对经济增长的影响,制度黏性因其与本土性文化的距离远近而减弱和增强;AliBurakGüven则主要通过中层部门视角  (sectoralperspective)和连续性概念  (notionofcontinuity)的精确建构阐释了黏性制度的改革;而 Krasnozhon侧重于从社会文化因素考察制度黏性的影响;平乔维奇  (Pejovich) 较早的研究也曾指出民主制度和地方性知识的社会距离产生了诸如接纳、检查和执行等交易费用。⑥

 

①    D.C.North,Institutions,InstitutionalChange,and Economic Performance,New York:CambridgeUniversityPress,1990.

②    P.J.Boettke,C.J.CoyneandP.T.Leeson,“InstitutionalStickinessandtheNew DevelopmentEconomics,”AmericanJournalof Economicsand Sociology,vol.67, no.2,2008,pp.331-358.

③    AliBurak Güven,“ReformingStickyInstitutions:PersistenceandChangein Turkish Agriculture,”Studiesin ComparativeInternational Development,vol.44,no.2, 2009,pp.162-187.

④    Leonid A. Krasnozhon, “Institutional Stickiness of Democracy in Post-communist States:CanPrevailingCultureExplainIt?”Reviewof AustrianEconomics,vol.26, no.2,2013,pp.221-237.

⑤    P.T.Leeson, “Social Distance and Self-enforcing Exchange,”Journalof Legal Studies,vol.37,no.1,2008,pp.161-188.

⑥    S.Pejovich,“UnderstandingtheTransactionCostsofTransition:It’stheCulture,Stupid,”

 

不同于制度持续性、路径依赖和供给滞后等概念,“制度黏性” 更具开放性、连通性和动态性,黏性的生成直接作用于制度存续, 黏性的稀释则内蕴于制度变迁, 由此这一概念也将制度的存续和变迁统摄于一个整体性框架内, 实现了二者间的通联,突出了制度的动态性和复杂性。因此,在农地制度分析中引入这一概念能够为我们提供更加多元、系统和精细化的理解。正是基于这种判断, 本文对已有的黏性概念进行吸收和再造,提出 “黏性分析” 的研究框架, 将  “黏性” 的内核与历史制度主义理论相融汇,结合现实经验与研究需要将其界定为正式制度存续的稳定状态和  “正常时期”,并预设:(1) 农地制度黏性具有特定生成机理,黏性一旦生成, 制度即受其影响,不会随着需求和绩效等外部因素的变化而变化; (2) 非正式制度对制度黏性具有稀释或强化作用。至此,借助制度黏性的核心概念, 我们初步建立了分析农地制度存续和变迁的 “黏性生成—黏性稀释” 研究框架。

(二) 分析进路与核心命题

在运用 “黏性分析” 的研究框架时,我们主要从三个方面提升其对现实的回应性和解释力。第一,制度黏性具有普遍性, 这种黏性一旦生成, 无论是合理的制度还是低效的制度都会受其影响,从而具有一定时期的持续性。第二, 制度黏性的生成或强化与其所处场域具有紧密联系, 在解读制度存续时应将共时性分析和历时性分析相结合,即一方面要把握制度所处的政治社会背景, 另一方面也要检视制度存续的历史性因子。第三,制度黏性并非铁板一块, 在特定时期和特定因素的长期作用或突发刺激下,制度黏性被冲淡,此时制度变迁得以生发。以上分析进路建立了制度存续和制度变迁之间的密切联系和逻辑循环, 二者既交替发生又相互作用, 且作用的方向和程度存在多元性。

将 “黏性分析” 研究框架引入到农地制度存续和变迁的具体分析, 本文试图提出和验证以下研究命题:

P1:农地制度黏性的生成受制度环境和路径依赖影响, 前者是共时性影响因子,后者是历时性因子,二者共同作用于农地制度的存续和稳定。

P2:农地制度黏性在特定时期会被稀释, 这一时期就是制度变迁的断裂节点,但制度变迁的方向和程度并不固定,非正式制度在此过程中可能发挥关键作用。

提出非正式制度的作用, 主要基于以下考虑: 首先, 制度的构成要素包括正式规则、非正式规则以及有效的实施,①它们共同框定了经济激励结构。一般来说, 如果非正式制度与正式制度相适应, 那么可以提高制度绩效。如果非正式制度滞后甚

 

① D.C.North,Institutions,InstitutionalChangeand Economic Performance,New York:CambridgeUniversityPress,1990,pp.36-53.①    Reviewof AustrianEconomics,vol.16,no.4,2003,pp.347-361.

 

至与正式制度不相容,二者之间的 “紧张” 将阻碍正式制度的实施, 消解正式制度的效率。其次,新制度经济学和新制度主义政治学关注非正式制度, 但尚未把研究触角伸向农地制度领域。最后,非正式制度对制度变迁的作用机理显然还未引起国内学界的重视,已有的关注也并未形成系统的分析框架。因此, 我们在分析农地制度存续与变迁机理的过程中将非正式制度因素引入,尝试建构新的分析进路。

简言之,本文以正式制度 “黏性” 为起点, 试分析其生成原因并以此解释农地制度的存续。选取非正式制度因素作为关键变量, 探寻它对制度黏性的稀释, 进而对制度变迁的推动作用 (见图1)。进一步,本文试图建立农地制度存续和变迁的整体性分析框架:以 “正式制度非正式制度” 的互动机制作为核心观照, 形成  “黏性生成—黏性稀释” 的分析进路,借此解读我国农地制度的存续和变迁机理。

三、现实经验的回应与验证

“黏性分析” 框架试图通过建构新范式对农地制度进行更细致、系统的解释。同时,新范式的建构不能停留在精巧的模型或抽象的文本上, 必须经过现实经验的验证。下文以新中国成立以来的现实经验为依托, 论述农地制度黏性的生成和稀释, 借此考察农地制度存续与变迁。

(一) 制度环境与路径依赖:农地制度黏性的生成

根据命题1,制度环境和路径依赖通常是引起农地制度黏性的重要变量, 二者从不同侧面阐释了制度存续的原因。历史制度主义者也强调制度产生和演变的 “背景”,重视制度演进和制度起点之间的关联,认为现有制度是历史进程的遗产。基于此,本文分别借助制度环境和路径依赖概念来考察制度黏性的成因, 并试图解读这种制度黏性对制度存续的作用机制。

1.制度环境

作为一个复杂多元的网络结构, 制度环境直接作用于具体制度的存续和变迁, 因此不能仅仅关注微观、单一的制度因果链条, 而应把握具体制度所镶嵌的整个体系。基于这种认识, 我们分别从宏观和中观角度考察中国农地制度面临的制度环境。在宏观方面, 选取 “体制模式”、 “发展战略” 和 “改革方式” 三个维度来展开分析,①这三个维度分别约束着制度变迁的方向、制度目标的侧重和制度供给的方式。

从体制模式上看,我国曾采用计划经济体制和 “全能主义” 政治体制, 与此相适应,供给主导型制度变迁方式逐渐形成并巩固。②这就决定了我国农地制度环境具有以政府为主导的强制性特征, 微观主体的谈判能力和契约地位不强, 农村土地承包契约关系是一种单边规制关系。③自上而下的制度变迁方向使政府成为 “第一行动集团”,在一定程度上用行政干预代替了市场机制,针对农村土地问题制订出各项土地政策、办法和决定等,土地制度存续的泛化特点与此紧密相关。

从发展战略上看,囿于低水平的经济发展和动荡的国际形势, 新中国成立后确立了重工业赶超战略,这使我国快速建成了比较完备的重工业体系。然而这一战略的缺陷在相当长时期内难以扭转:“经济发展战略、资源配置体制与微观经营主体构成 ‘三位一体’ 的整体,在资本稀缺的农业经济中, 以重工业优先作为发展战略, 就会形成扭曲要素和产品价格的宏观政策环境, 内在生成以计划为基本手段的高度集中的资源配置制度和没有自主经营权的微观经营机制”,④其实践体现即工业的国有化与农业的人民公社化。此外, 发展战略有助于解释土地制度存续的冲突特点, 制度的冲突正是优先发展大城市和重工业战略与新型发展战略之间的摩擦。

从改革方式上看,中央政府的改革以微观环节为切入点, 宏观政策环境的改革相对滞后,微观单位自主权的扩大推动了市场结构替代传统结构的制度变迁过程, 家庭联产承包责任制即十一届三中全会以来微观环节放权让利改革的重要成果。同 时,这种改革方式决定了我国农地制度的供给呈现微观放活、宏观滞后的特点, 造成了农地制度存续结构上的不适应和制度供给的真空地带, 并诱发了以制约增长速度和旧体制周期复归为表征的 “治乱循环” 现象。

在中观层面,不同阶段的农地制度都面临着相应的制度环境。如果仅对每个新 制度起源时的制度环境进行分析, 我们很可能忽略制度环境的稳定性特征, 也不可能发现制度环境作为共时性因子对农地制度存续的作用。实际上, 抛开制度变迁的关键节点和制度环境的重大变化,制度环境对农地制度的作用更多地表现为 “存续” 而非   “变迁”。新中国成立以来我国农地制度大致经历了四个阶段,而在每一阶段的时间跨度之内,制度环境在发生重大变革之前对农地制度的作用主要是维持性的。

 

①对中国农地制度进行宏观考察的三个维度受到林毅夫等人研究的启发, 参见林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》,上海:上海人民出版社,1994年。

②杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为》, 《经济研究》1998年第1期。

③孙涛、黄少安:《制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究———以改革开放以来中国农村土地制度变迁为例》,《广东社会科学》2009年第2期。

④林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》,第15—16页。

 

土地革命时期,中国共产党领导的新民主主义革命能取得成功, 很大一部分原因是满足了农民的土地诉求。土地问题历来是中国革命和农民起义的核心问题, 平分土地是在革命胜利后进一步回应农民需求的举措。新中国成立初期, 国家面临着国内外各种威胁和挑战,推行土地改革,兑现均田承诺, 有助于提升人民群众的国家认同。与此同时,经过长期战乱的新中国生产力较为落后, 实行农民土地所有制可以调动农业劳动者的生产积极性,促进农业生产和国民经济的恢复和发展。因此, 新民主主义革命的成功和新中国成立这一制度环境使土地改革得以迅速推进, 并保持了一定时期的存续和稳定。

农业合作化时期,农民个体经营的发展限度逐渐显露, 生产的分散性限制了农业经营规模,无法持续扩大再生产, 而单个农户经济力量的薄弱往往导致生产工具不足,农田水利设施建设难以推进,导致农业对自然灾害的抵御能力较差, 这种现实生产条件的制约是当时推进农业合作化的重要背景。此外, 农村出现了两极分化趋势,①1955年,毛泽东在  《关于农业合作化问题》的报告中提出农村新富农和 “资本主义自发势力” 不断发展,造成了对贫农经济地位的威胁,如果任其发展, 农村中的两极分化必然会更加严重。对农村形势的这种判断是提出过渡时期总路线、推进农业合作化并保持其稳定存续的重要依据。

人民公社化时期,中苏关系几经波折最终破裂, 严峻的国内外形势迫使国家统合力量,大力推动工业化,这就要求克服农业分散经营的弊端, 为工业发展提供保障。此外,当时在一些地区已经出现了人民公社,《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》指出:“在克服右倾保守思想,打破了农业技术措施的常规之后, 出现了农业生产飞跃发展的形势…… 在目前形势下, 建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社,是发展的必然趋势”。②在这样的政治环境下,1958 年 5月,中共八大二次会议通过了 “鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义” 的总路线,人民公社化运动在全国掀起了高潮。在现实环境尤其是政治环境的影响 下,内源型的资本积累和工业发展方式使农地制度黏性大大增强, 人民公社化时期的农地制度持续了20余年。

家庭联产承包责任制时期, 农地制度演进与改革开放的步伐基本一致。改革开放初期,“农业学大寨” 依然占主流地位,集体农业生产的  “磨洋工” 造成了农村的极度衰败。以情况较为严重的安徽省为例,1977 年有90% 的生产队不能维持温饱,有很多  “生产靠贷款,吃粮靠返销,用钱靠救济” 的  “三靠县”,甚至有10%的队

 

① 苏少知:《论我国农村土地改革后的  “两极分化” 问题》,《中国经济史研究》1989 年第3期。

② 《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》,2005 年1 月6 日,http://news. xinhuanet.com/ziliao/2005-01/06/content_2422854.htm,2015年1月8日。

 

仍在生存线上挣扎。极度的贫苦和部分地区的自然灾害逼出了小岗村包产到户的自发探索,人们开始寻求与接受新的农业生产发展模式, 突破了传统的禁区。此后随着改革开放的纵深推进和政治环境的进一步优化, 家庭联产承包责任制逐渐形成并实现了长期化、规范化和初步法制化。进入21 世纪, “三农” 问题引发了更加广泛的关注,农地制度与农业现代化、工业化和新型城镇化协同发展, 农村税费改革、新农村建设和统筹城乡发展等宏观制度环境对农地制度黏性产生了显著影响, 此后全面深化改革的共识不断凝聚,大大开阔了我国农业发展的道路。从整体上看, 家庭联产承包责任制时期的制度环境使这一制度得以存续,并不断得到优化。

至此,农地制度黏性的生成机制就不难理解了, 从宏观层面看, 构成制度环境的体制模式、发展战略和改革方式引发了农地制度黏性。从中观层面看, 每个阶段的政治社会环境对制度黏性产生了强化或维持等多个面向的作用, 维持了高效或低效农地制度的存续。此外, 制度安排也是历史 “惯性” 的产物, 其变迁方向、程度和绩效都受到 “路径依赖” 的影响。

2.路径依赖

路径依赖强调初始制度设置的重要性和制度纠偏的成本。如果初始制度配置科学,接近或达到制度耦合状态,制度变迁进入良性循环状态;如果制度设计不科学, 或原来与市场需求相适应的制度安排, 随着时间的推移而出现制度时滞, 那么制度变迁通常会陷入  “低效闭锁” 的恶性循环状态, 表现出一种  “内卷化” 效应。路径依赖性使农地制度黏性得以强化, 较高的纠偏成本使农地制度调整多为渐进性的边际调整,因此即使是低效的农地制度也可能长期存在并难以破解。

农地制度路径依赖性的主线是土地 “所有权—经营权” 的不同配置方式。虽然现行农地制度与新中国成立初期相比发生了根本性的改变, 但其变迁过程由于受路径依赖影响而经历了 “四步走” 的边际调整过程, 不同阶段的农地制度或存在所有权上的沿袭,或存在经营权上的因循。从所有权角度分析, 我们会发现集体所有权的路径依赖性更强,农民拥有土地所有权仅仅持续了8年  (1949—1956),而集体作为土地所有权主体却从人民公社时期一直持续至今  (1958—2016),并且在可预见的将来还会持续下去。

农地制度路径依赖性的特征主要有三方面, 一是制度内核的延续性, 二是产权格局的稳定性,三是经营形式的分散性。① 自1958 年以来, 农地的所有权主体一直是  “集体”,虽然  “集体” 的意涵随着制度调整有所变化,但集体所有的框架从未被突破,这种制度内核一直延续至今。在集体所有的框架内, 地权的分解 (使用权、经营权及承包权的分离) 在一定程度上解决了农民生产积极性和粮食供给等问题, 但就所有权而言,农地的产权格局具有高度的稳定性。此外, 改革开放以来的农地

 

① 邓大才:《农业制度变迁路径依赖及创新》,《经济理论与经济管理》2001年第3期。

 

制度改革以稳定社会功能为目的, 以家庭经营为起点, 使得农业规模经营的制度供给无法摆脱路径依赖的影响,农地经营呈现出规模不断细化的分散性特征。

造成这种路径依赖性的主要原因包括以下几个方面:一是制度目标的初始设定。在改革初期,制度目标主要是解决温饱问题、增加粮食产量, 对农地制度的总体目标和实施路径缺乏系统和明确的设计。随着实践的发展, 这种以增产为目的, 以发挥土地社会功能为起点的改革与农民的增收需求和经济效益的提升越来越不适应。二是路径选择的成本考量。农地制度改革是多项制度安排和发展战略的节点, 对其进行改革就必须辅之以多项配套改革措施, 涉及领域广, 改革成本高。三是制度改革的成本分摊机制使得推行改革的政府部门需要支付成本和代价, 决策者往往倾向于维持不变。此外,权利和租金的垄断者也会提升农地制度变迁的成本, 从而引发一定时期内的体制锁定。由此,初始制度限定了后续改革范围, 制度起点规制了演进路向,制度变迁的成本降低了决策者行动的可能性。

值得注意的是,虽然制度环境和路径依赖诱发了农地制度的黏性, 使制度得以存续,但制度变迁的动力也是多元的, 尤其是非正式制度的存在和演变对制度黏性的稀释发挥着关键作用。

(二) 非正式制度渗入:农地制度黏性的稀释

已有的研究成果认为,非正式制度具有自发生成性、非强制性、广泛渗透性和长期持续性特征,往往构成正式制度的实施基础, 对行为规则起着拓展、限制和细化作用。①历史制度主义特别关注制度之间的连接问题,将制度状态分为正常时期和关键节点时期,分别指代制度的存续和断裂状态。在制度断裂的关键节点上, 制度演变摆脱路径依赖的影响,制度黏性得到稀释,从而使变迁得以发生。

由命题2出发,非正式制度对社会经济发展具有促进或阻碍作用,对正式制度配置的作用也是双重的。非正式制度与正式制度的协调或紧张关系是影响制度变迁和制度绩效的重要因素,在某些情况下,前者对后者具有决定性作用。所以,在制度变迁的关键节点上,往往伴随着非正式制度与制度体系的冲突,直至达成新的平衡。基于此,本文选取非正式制度中的思想观念和意识形态作为观察指标,②分析新中国成立后四阶段农地制度变迁的发生机制,即非正式制度的渗入对正式制度黏性的稀释机制。

1.第一阶段:1949—1952年

① 斯韦托扎尔·平乔维奇:《产权经济学: 一种关于比较体制的理论》, 蒋琳琦译, 北京: 经济科学出版社,1999年,第4—6页。

② 选用意识形态和思想观念作为分析非正式制度的指标主要是基于以下考虑: (一) 意识形态在非正式制度众因素中具有先验性、主导性, 处于核心地位, 其他因素在一定程度上内蕴于意识形态;(二) 风俗习惯和传统文化等可能存在地域差异, 思想观念更具宏观性和普遍性。

土地改革阶段,农地制度变迁的关键性节点是新中国的成立, 此时土地产权状态转变为农民个体所有,农民有自由经营、买卖及出租其土地的权利。在思想观念方面,这一时期占主导地位的是 “耕者有其田” 的朴素愿望, 人们普遍认为 “封建地主土地所有制” 是农村经济和中国社会发展的桎梏, 农民迫切要求得到土地, 摆脱地主阶级的压迫。这种观念恰好与政府巩固新生政权, 恢复和发展农业生产等政治考量相适应。因此,新中国成立后土地改革迅速开展,至1952年底,国家通过制度供给和强制力量使3亿多农民无偿获得了7 亿多亩土地。将封建地主土地所有制转变为农民土地所有制,既实现了新民主主义革命任务, 又回应了长久以来 “不患寡而患不均” 的平均地权思想,是国家对土地改革实践的总结, 也是当时主流思想观念同民众需求相契合的成果。

从意识形态上看, 革命型意识形态在新中国成立初期占主导地位, 《土地改革法》以法律形式确认农民的土地产权, 是 “新民主主义革命的逻辑延续和实践展开”,①也是中国共产党完成遗留革命任务的过渡性安排。另一方面, 对  “美好平均主义世界的终极目标的承诺, 是革命意识形态的合法性基础”,② 在解放战争时期,中国共产党通过土地改革使农民取得土地, 获得了战争的胜利。新中国成立后继续推行的土地改革同样是为了打破地主对土地的垄断,向平均土地的目标迈进。此外, 新中国成立后,原有的社会结构被打破,各项社会事业百废待兴, 这些转折对执政者和全社会的意识形态产生了重大影响, 农地制度的改革, 正是由这种意识形态逐渐上升为政策和法律的。

总体上看,这一阶段基层群众的需求与上层价值目标存在契合点, 从而使得根本性的制度变迁得以发生,经济效益得到大幅提升。然而, 此后个人私有制对社会主义精神的冲击和个体小农的局限性也慢慢凸显, 随着过渡时期的临近, 影响农地制度变迁的意识形态发生了显著变化。

2.第二阶段:1953—1956年

合作化运动阶段,农地制度变迁的关键性节点是过渡时期总路线的提出和社会主义改造战略的实施,此时农地所有权形态为农民所有, 集体经营。在思想观念方面,1953年过渡时期总路线提出, 国家对非社会主义经济进行改造, “没有农业社会化,就没有全部的巩固的社会主义”,③  “一化三改” 成了过渡时期的核心任务,而农业的社会主义改造  (农业合作化) 就是其中的组成部分之一。党中央认为农业个体经济较为分散和脆弱,存在两极分化的危险, 也不能满足工业发展的原材料需求,必须 “组织起来”。国家力主追求高尚纯洁的社会精神面貌,高度重视改造人的

 

①闫素娥:《意识形态与建国后我党农村土地政策的变迁》,《生产力研究》2011年第5期。

②萧功秦:《从转型政治学看中国意识形态创新的特点》,《浙江学刊》2006年第4期。

③毛泽东:《论人民民主专政》,北京:人民出版社,1975年,第15页。

 

主观世界,在三个改造的宣传和实施过程中, 对广大人民群众也进行了一次深刻的社会主义思想教育。刚刚 “翻身解放” 的农民对社会主义思想较为支持, 思想重建的努力也对人们的观念产生了深刻的影响, 这也是当时的土地政策得以顺利推行的非正式制度原因,而这种社会主义的制度实践在一定程度上又进一步巩固了群众的思想观念。

在意识形态方面,对社会主义价值目标的追求占据主导地位, 对马列主义和毛泽东思想的宣传、对反马克思主义的批判是这一时期的主流意识形态。中央虽然明确了  “疾风暴雨式的阶级斗争基本结束”,但依然强调意识形态的重要作用。此时由新民主主义社会向社会主义社会过渡、实施社会主义改造是民众与国家都认同的意识形态,在此背景下,农民土地私有制没有生长的土壤。中央早在1951 年12 月就对推进农业互助和农民组织发展做出了部署,① 1953 年2 月发布了  《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》。自此农业合作化运动进入新阶段, 并提出了 “互助组—初级社—高级社” 的发展蓝图。此后的相关政策加速了农业合作化进程, 确认了合作社的集体经济性质。②1955 年初, 毛泽东提出了  “农村社会主义风暴” 即将到来的预示,七届六中全会召开后各地掀起了  “社会主义的高潮”,入社农户占全国农民比例在1955年10月是32.5%,1956年12月为96.2%,农业合作化在1956年底基本实现。

总体而言,农业合作化是中国共产党  “团结和领导动摇的小生产者”,用合作社巩固领导权的策略选择与农民对社会主义思想认可, 发展生产的迫切要求相结合的产物,推动了农地制度向第二阶段变迁。此后, 农民逐渐产生了思想上的犹疑和顾虑,1956年下半年在各地开始出现了  “拉牛退社” 的现象, 中央因此开展两条道路大辩论的社会主义教育运动,制止了退社风潮。在此进程中, 制度惯性和意识形态刚性的力量不容忽视,以政治运动方式追求高度组织化目标的农业合作化运动为下一步的人民公社化提供了思想条件。③

3.第三阶段:1957—1978年

人民公社化阶段,农地制度变迁的关键性节点是加速建设社会主义、 “跑步进入共产主义”的战略,这一时期的农村土地产权状态是集体所有、集体经营。在思想观 念上,由于受到国内外形势和急躁冒进的工作思路影响,这一时期在经历了全面建设社会主义的短暂思想导向后立即转向了  “左” 倾思想。1958 年  “大跃进” 迅速蔓延,

 

① 详见  《中共中央印发  〈关于农业生产互助合作的决议  (草案)〉的通知》,2004 年12 月 15 日,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/15/content _2337342.htm, 2015年1月8日。

② 如 《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》、《关于农业合作化问题的决议》。

③ 杜润生: 《杜润生自述: 中国农村体制变革重大决策纪实》, 北京: 人民出版社,2005年,第58—66页。

 

“共产风”泛滥,同年通过的 《关于在农村建立人民公社的决议》认为 “共产主义的实现已经不再遥远”,仅两个月后就在全国基本上实现了人民公社化。人民公社体制下,高级社的一切财产无偿归公,生产资料公有化、劳动成果统一分配、社员共同劳动等特点鲜明地体现了当时追求社会关系的绝对公平和所有制的纯洁性政策指向。

在意识形态上,决策者未能抓住农村发展困境的真正原因, 而是希望通过群众性政治运动等手段革除旧意识形态, 以新的意识形态来整合民众, 提升制度的合法性。由此导致了制度和现实的进一步脱节, 发展困境更加明显, 进一步加剧了意识形态刚性,直到1966年演化为  “以阶级斗争为纲” 的极端意识形态。在此过程中人们感受了意识形态的巨大力量, 意识形态与制度装置之间陷入极不协调的状态, 造成极其严重的利益漏失和效率损耗,人民公社时期农民的  “出勤不出力”, “大田种不过自留地” 即是明证。此后进行的纠 “左” 和 “三级所有、队为基础” 的调整未能挽回农业发展的颓势甚至停滞, 以阶级斗争和学习班等方式对农民进行的思想教化也收效甚微。

客观上说,人民公社化运动是受 “左” 倾思想影响的决策结果,当时 “试验大同世界的理想”和农村社教的政治压力与农民改变现状的愿望存在结合点,正是在这种意识形态的引领下形成了 “组织军事化、行动战斗化、生活集体化、政社合一” 的人民公社体制。囿于当时的现实困境,执政者 “优先发展重工业” 的偏好使 “通过在农村迅速建立公有制成为当时在既定的约束条件下实现对农村的超经济控制的理性选择”,①人民公社体制在一定程度上也是国家赖以提取农业剩余的制度基础。

4.第四阶段:1979年至今

家庭联产承包责任制阶段,农地制度变迁的关键性节点是 “解放思想, 实事求是”宣言和 “改革开放”重大决策带来的思想观念和意识形态的转换,集体所有、家庭经营的农地制度在这一时期开始逐渐取代公社型集体所有制,并得到稳定和完善。② 在过渡和确立时期,农民面临巨大的生存压力, “共产主义是天堂,人民公社是

桥梁”的宣传话语被广大群众的 “生存伦理” 所突破,个别地区的农户顶着巨大的政治风险订立了  “赌咒契约”,自发进行包产到户的改革。在此背景下,思想观念的转变再一次发挥了巨大的作用,真理标准问题的大讨论、 “三个有利于” 标准的提出和“解放思想、实事求是” 思想路线有力推动了国家经济发展和农地制度变迁,使个别地区的改革实践扩展到了整个国家,制度变迁的扩张效应明显:到1983年, “实行大

 

①邵传林、冯振东: 《中国农地产权制度60 年: 历程回顾与变迁评判》, 《经济与管理研究》2009年第10期。

②由于家庭联产承包责任制阶段的时间跨度较大, 本文在前人研究基础上将其细分为四个时期,即过渡和确立时期  (1979—1983)、稳定和发展时期  (1984—1992)、稳固和深化时期  (1993—2002)、完善和转折时期  (2003年至今)。

 

包干的生产队数达57.6万多个,占当年实行责任制生产队总数的98.3%”。①

在稳定和发展时期,包产到户的争议消除, 初级阶段论、社会主义本质论和社会主义市场经济理论相继提出, 包括学术界对农地制度长达10 余年的持续性研究,引领了社会主义建设事业,激发了广大干部、群众的思想转变。1982 年中央一号文件获得了广大群众的强烈反响, 此后四年的中央一号文件连续聚焦农业发展, 为长期稳定和规范家庭联产承包责任制,调整农村产业结构和深化农村改革指明了方向。与此同时,基层也对土地使用制度安排进行了积极的探索, 如两田制、规模经营、土地股份合作制和 “四荒” 使用权拍卖等。

在稳固和深化时期,出现了思想观念方面的新问题,一是温饱问题基本解决后, 过度重视土地的社会保障和提供 “口粮” 功能与农民  “增加收入” 的要求产生了矛盾,也和既存的制度结构之间出现了不适应。二是长期存在的   “重城轻乡”、 “重工轻农” 等观念的  “惯性”仍然巨大,使农地制度变迁难以突破城乡分割的状态,农民权益受到了侵害。另一方面是要求从根本上变革农地制度的呼声渐弱,全社会就完善现行制度达成了思想共识,中央提出了土地承包关系再延长30 年不变,鼓励增人不增地、减人不减地,允许土地使用权依法有偿转让,制度内涵得到较大拓展。

在完善和转折时期,整个社会也处于转型阶段, 中央经济集权观念的刚性、地方政府以地生财的偏好以及农民模糊的产权意识相叠加, 致使农地制度的缺陷集中凸显,出现了土地审批的种种问题、地方财政对土地的严重依赖以及农民土地权益的损失。另一方面,“三农” 问题引起了全社会的高度关注,农村改革的诉求更加强烈。在这样的思想环境和现实条件下,国家先后推动了农村税费改革、农民增收等一系列举措,使农村的改革发展进入到了新的时期。

意识形态方面,改革开放以来的意识形态强调以经济建设为中心, 但在推进改革的过程中也出现过新旧思想的紧张, 并一度使改革陷入停滞。1978 年12 月, 十一届三中全会发布的决定为农地制度戴上了  “两个不许” 的  “紧箍咒”。② 一面是严峻的农业发展形势,一面是强大的意识形态压力, 整个社会存在较大的思想分歧, “谈包色变” 是普遍现象,这种争论和忧虑直到1980年7月才有所缓和。③1980年5月,邓小平指出包产到户的地区  “都增产了, 效果很好”;1981 年12 月, 第一次全国农村工作会议召开,形成了1982 年的一号文件, 直至1992 年的南方谈话最终统一了认识。此后的主流意识形态促进了农地制度改革的深化,包括家庭承包经营制度的完善和创新,农地管理制度的法制化建设等方面。21世纪以来,主流意识形态推动

 

① 张红宇、刘玫、王晖:《农村土地使用制度变迁: 阶段性、多样性与政策调整》, 《农业经济问题》2002年第2期。

② 即不许分田单干,不许包产到户。

③ 1980年7月,省委第一书记座谈会召开, 杜润生在会上指出包产到户效果显著, 没有复辟资本主义的危险,与会者达成妥协,形成了著名的  “75号文件”。

 

了农地制度的创新和发展,包括稳定和完善农村基本经营制度、现有土地承包关系长久不变,改革征地制度,保障农民合法权益,健全严格规范的农地管理制度等。①

党的十八大和三中全会以来, 全面深化改革和依法治国的思想与意识形态凝聚了全社会的共识,政府、集体、个人的观念逐步向 “改革是最大的红利” 转变, 这对农地制度改革产生了积极影响。步入经济发展的 “新常态” 后, 我国在既有框架内对农地制度进行了总体设计, 提出了转折性目标, 农地制度变迁进入了更加活跃的新阶段。

综观整个第四阶段的农地制度变迁, 国家通过意识形态适应和引领制度变革, 使二者达成新的均衡,充分发挥了意识形态为制度配置提供解释、辩护和社会整合的功能,保障了土地制度的顺利运行,降低了改革的成本, 同时也使我们认识到了意识形态发展的复杂性。意识形态对正式制度的作用是复杂的、长期的、双向的, 意识形态既可能促进也可能阻碍正式制度变迁, 而制度变迁既可能是正向的, 也可能是反向的。一条普遍的规律是:意识形态先于正式制度而存在, 指引行为者创造制度变革的条件,并逐渐使主流意识形态演变为政策、法律等正式制度形式。正式 制度反过来又会影响意识形态, 二者不断地生产与再生产。农地制度变迁可能没有终点,这种制度变迁机制不断地推动制度在均衡与非均衡状态之间的转化。

 

四、总结与讨论

 

(一) 研究发现

农地制度变迁是新中国成立后整个制度变迁的缩影, 与政治、经济、社会、文化的发展和转型存在广泛的关联, 因此我们的研究重点是将替代性研究框架运用于农地制度变迁的具体分析。研究发现, 第一, 中国农地制度具有黏性, 这种黏性对农地制度呈现出两个面向的影响, 即黏性生成后对农地制度存续的维持和黏性稀释后对农地制度变迁的推动;第二, 制度环境和路径依赖从不同的侧面形塑了制度变迁的黏性状态。②一方面,构成制度环境的体制模式、发展战略和改革方式从宏观上 对同期农地制度的存续状态产生了广泛而深刻的影响。而不同阶段的政治环境从中观上不同程度地作用于农地制度的稳定性, 对于制度黏性具有强化和维持等多个面向的作用。另一方面,路径依赖性通常会使制度变迁陷入 “低效闭锁” 的恶性循环,

 

① 邵彦敏: 《农村土地制度: 马克思主义的解释与运用》, 长春: 吉林大学出版社,2012年,第75—88页。

② 严格来说,二者的作用向度是双向的, 即制度黏性受制度环境和路径依赖的影响, 而这种受影响的黏性状态又进一步作用于制度环境和路径依赖。

 

难以突破制度的凝滞和固化状态。第三, 当前学术界关注较少的非正式制度因素在特定的政治、历史条件约束下对农地制度的配置和变迁具有重要作用, 思想观念和意识形态等非正式制度因素是稀释制度黏性的关键变量, 由此也验证了新制度经济学中的  “主观主义模型” 和意识形态理论。具体而言,“耕者有其田” 思想与革命型意识形态使土地改革成为当时的理性选择; 社会主义思想与批判型意识形态推动了农业合作化运动;“左” 倾思想将农地制度引向人民公社化;实事求是思想与建设型意识形态将工作重心扭转到经济建设方面, 这使家庭联产承包责任制的持续完善以及土地制度创新获得了非正式制度条件。

至此,我们完成了 “黏性生成—黏性稀释” 研究框架在农地制度变迁中的逻辑演进和理论解释。框架的核心观照是正式制度与非正式制度的互动机理。无论是权力主体、利益集团,还是个体行为者, 其理性都会受到特定制度的塑造, 既有的思想观念、意识形态和个人偏好等非正式制度因素只有扎根于正式制度之后才具有规制和激励作用,由此正式制度和非正式制度之间的 “互构” 或 “紧张” 状态不断演进,推动着彼此的进一步变迁和循环。制度变迁的一条重要路径是非正式制度向正式制度的形态转换  (政策化和法律化),二者相依共生,相辅相成。

理解中国的制度变迁, 必须首先把握上层的价值目标取向与基层民众的需求。在实践中,如果原有制度出现不适应,不能满足群众需求, 民众会将这种不满的思想投射到顶层,决策者将对民众需求或基层实践进行风险评估, 判断可能发生的制度变迁的性质。如果制度变迁的需求与顶层偏好契合, 那么变迁发生, 反之, 这种需求就得不到制度化的反馈和国家层面的推行,甚至可能成为意识形态的批判对象。进一步,以契合点的存在为前提,上层通过社会舆论的方式营造意识形态, 进行改革动员,意识形态的改变又会反过来影响社会舆论的进一步配合, 只有二者不断地互动和强化, 才能使制度变迁进入到制度化实施准备阶段,① 最终推动制度变迁

 

① 改革动员和制度变迁的准备阶段一般会通过官媒宣传、领导讲话、内部文件、决策听证甚至政策试点等方式进行。

 

不可回避的是,思想观念、意识形态等要素对正式制度的影响是多面向的: 既可能引致不合理制度的崩解,促进新制度的建构, 也可能维护甚至 “加强” 不合理制度。因此,应该注重从历史文化的视角理解农地制度的产生和演变, 重视非正式制度的演化,引导思想观念,避免意识形态僵化和对峙, 充分发挥非正式制度的解释性、合法性和社会整合功能,使农地制度与政治制度、经济实践相互促进。

从更宏观的视角来看,国家治理体系和治理能力现代化战略, 就是在社会转型和矛盾频发背景下力图解决社会公平公正问题, 而解决这一问题最接地气的选择是要解决好土地制度问题。因此,全面深化改革的意识形态和公共政策都应彰显这一基本判断,使广大民众不仅分享改革红利, 而且更加积极地创造价值。当然, 关于如何提升土地制度对社会问题和改革战略的回应,我们还需要更深入的研究。

(二) 研究展望

当前,各项农地制度设计和试点相继进行, 作为社会重大现实问题, 今天的农地制度改革相较于过去更加艰难, 更需审慎, 因而围绕农地制度进行的研究相较于过去也更具重要性和针对性。在当前的经济体制和政治生态下, 农地制度的变迁是多因素叠加、多主体参与及多元诉求共存的重大问题, 其复杂程度非同一般, 如何对农地制度进行实践层面上的改良和学理层面的分析是一个很大的挑战。 “黏性分析” 框架的提出试图将制度变迁研究引向历史的、文化的和整体性的视角, 通过制度黏性解释制度的产生、维持、特征和演变。与此同时, 由于客观条件限制, 本文的分析在一定程度上简化了制度演变的复杂机理, 有些问题未能涉及。要理解农地制度的产生和演变,我们还需要在研究框架、研究方法上进行更多的尝试, 对这一问题进行更加全面、深入的审视。

对于农地制度变迁的研究, 在引入西方理论的同时也应立足于中国实际, 汲取本土理论的营养。在研究方法上要超越新制度经济学和应用计量经济学模型, 引入政治学、社会学等学科的研究方法,依托于权威的数据平台, 使得研究结论更具科学性与说服力。

 

〔责任编辑:李凌静 责任编审:冯小双〕

 

burdenandthesizeofthenationaldebtinthefuture.Evenifthedeficitdoesnotrise abovea4.4% threshold,itisstillnecessarytohaveafirmgriponthemacroeconomic adjustmentofreasonablegovernmentexpenditureandtoestablishaneffectiveearly warningmechanism.

 

(4)Survival,ContinuityandChangeintheAgriculturalLandSystemofContemporary China WangJingyaoandWeiLai·73·

 

ContemporaryChina’sagriculturallandsystemhaspassedthroughlandreform,theco- operativemovement,thePeople’sCommunemovement,thehouseholdcontractman- agementsystem,etc.Itssurvival,continuityandchangecanbeexplainedthrougha “stickinessgeneration—stickinessdilution”analyticalframework.Institutionalenviron- mentandpathdependenceconstitutethegenerativeincentiveofsystemstickiness,andhave animportantroleintheexistenceandcontinuityoftheagriculturallandsystem.Theinfil- trationofinformalsystemsisacrucialvariableindilutingsystemstickiness,withthe interactionbetweeninformalandformalsystemsrunningthroughtheentirecourseof institutionalchange.Changesin mentalconceptsandideologyareimportantinflu- encesonthestrengthening,breakdownorconstructionofformalinstitutions.

 

(5)OnCost-SharinginCivilJustice WangFuhua·93·

 

Judicialcostsembodythegeneralprinciplesofdistributivejustice,andalsodisplay cooperationandgamingbetweenthestate,litigantsandthemarket.Breakingdown theoverallcostsofciviljustice,ratherthancarryingoutpartialobservationandanalysis thatconfinescoststolitigationcosts,canlegitimizethesharingoftrialandlitigation costsandclarifytheboundariesbetweenpubliccostsandprivatecosts.Thisfirst-orderrule ofcost-sharingisintendedtoestablishabalancebetweentheinputofthepublicresources ofstatejusticeandthecostsbornebythelitigant.Thesecond-orderruleofcostsharing centersonthedistributionoflitigationcostsbetweenlitigants.Itnotonlyrequires notonlythatwesetupthegoaloffairandjustcost-sharinginlitigation,butalsothat wetakeintooverallconsiderationtheadjustmentfunctionofthecostmechanismin litigationandpursuethegeneralimprovementofthejusticesystem.Thethird-order cost-sharingruleshouldconcentrateongivingfullplaytothelegalservices market andsocialorganizationsinlitigationcost-sharing.Itssuccesswilldependonthe developmentofprofessionalethicsandlegalregulation.

 

(6)TheConstructionofLegalRelationsinOnlineTrading YangLixin·114·

Thelegalrelationsintradingthroughonlinetradingplatformsareformsofcivil

杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为》, 《经济研究》1998年第1期。